作者：刘齐生

摘要：2017年欧盟内部以及欧盟与外域国家之间频现博弈，难民和移民的存量及增量问题迟滞难决。面对此情此景，欧盟民众不满加剧，极端右翼政党乘机发展壮大,现已成为一支不可忽视的政治力量。极端右翼政党的出现，打破了以“公平正义”和“安全自由”为界划分政党阵营的传统，削弱了传统大党势力，彻底改变了原中间偏右和中间偏左两大全民党竞争的不变态势。由于极端右翼政党除了排外和否定历史之外，并没有提出明确完整的治国纲领，因此难以为其他政党所接受，导致各国政府组成困难，政党版图碎片化。今后很长一段时间，欧盟各国传统政党与极端右翼政党的斗争将影响各国政治稳定及左右难民和移民问题的政策走向。

关键词：难民和移民难题；政治博弈；极端右翼政党；政党版图碎片化

一、欧洲周边危机四伏

2017年难民危机虽然得到缓解，但欧洲难民和移民问题并没有得到有效解决，而且还潜伏着更大的危机。解决目前逗留在欧洲的难民和移民问题成为近期欧盟和各国政府的首要任务，也成为民众衡量政府治理能力的标准。

除了难民和移民的存量问题，欧洲还继续承受着新难民和移民的压力。来自意大利和希腊两个欧盟边境国家的数据表明，2017年进入欧洲的阿拉伯战争地区的难民人数逐步下降，但是来自非洲的非法移民人数却在增加。难民和移民不仅来自政局动荡的国家，逃避自然灾害、瘟疫、贫穷人口增长也是人们背井离乡的原因。

二、欧盟缺乏共识

纵观现代欧洲历史，二十世纪九十年代前南战争造成了欧洲第一次难民潮，但由于这些难民来自欧洲内部，并没有在接收国产生隔阂，而且还为欧洲共同治理难民危机打下基础，欧盟一体化政策也因之更加完善。①但2015年爆发的危机，难民主体来源极为复杂，历史上的难民危机经验几无可鉴。

欧盟内部主要矛盾集中在如何履行都柏林协议上面。其中，“都柏林核心原则”最为人诟病，也成为边境国家和非边境国家争议的焦点。批评者认为，“都柏林规则”实际上让希腊、意大利、匈牙利等边境国家承担难民潮的压力，德国等北方富裕国家则成为被保护的对象。②但是，这种看起来不合理的规则，却是欧洲实现一体化的保障。由于欧盟各成员国都不肯放弃自己的立场，对于解决滞留在意大利等边境国家的难民和移民，欧盟内部迟迟无法达成一致意见。

三、欧洲更加走向民族主义

由于直面移民问题的民粹主义或者民族主义政党的兴起，欧盟多个国家的全民党或两党组成“大联盟”时代在漩涡中终结，组成政府因党派散落而变得极为困难。德国大选后，选择党成为议会第三大党，德国议会出现了七党奇观，令人不由担忧德国历史时期上孱弱的魏玛共和国景象重现，更恐惧纳粹阴魂回转。由于议会中存在一个极左翼政党和一个极右翼政党，德国政党版图业已碎片化，共识减少。2017年11月20日，虽历经50天艰苦的谈判，联盟党、自民党和绿党开启的组建所谓“牙买加模式”政府的谈判还是宣告失败③，又一次确证多党组阁的艰辛,也更印证了各传统政党之间缺乏必要共识。由于重新选举和少数派政府既不符合德国和欧盟的利益，也不符合德国保守的民风，延续大联合政府成为唯一可能的选项，德国历史上只有在危机时期出现的罕见大党联合将成为寻常现象。议会中，极端右翼选择党成为主要反对党，另外两个小党也会更加坚持自己的固有立场，令人担忧的魏玛共和国现象就真有可能出现，下次选举两大全民党能否还能再次组成多数党政府成为不定之数。

四、伊斯兰极端主义和欧洲民粹主义孪生相伴

难民危机是伊斯兰极端主义和欧洲民粹主义泛滥的温床，而伊斯兰极端主义越猖獗，则欧洲民粹主义越昌盛，反之亦同。伊斯拉极端主义和欧洲民粹主义造成欧洲社会分裂，难民危机前的所谓欧洲多元文化社会的假象被撕开。

2015年难民危机的根源在于西方对阿拉伯地区和北非地区的政治及武装干涉，伊斯兰激进组织趁乱做大，伊斯兰极端主义思潮泛滥，恐怖主义之火燃烧到了欧洲。进入2017年，虽然欧洲各国加强了戒备，但恐怖袭击依然频仍。每一次恐怖袭击都给了欧洲民粹主义分子绝佳的理由。虽然政治家一再告诫不要把特别族群、特定宗教和恐怖主义联系在一起，但恐怖分子的身份不可能不让人产生联想。

欧洲民粹主义和伊斯兰极端主义其实早已经在欧洲形成相生相伴的关系。随着西方对中东地区的干涉，伊斯兰极端主义思想进一步发展，欧洲开始遭受恐怖袭击的威胁。2015年、2016年的恐怖袭击造成法国238人死亡，数千人受伤。法国人更加认同民粹主义者反穆斯林的言论，特别是勒庞的“不是所有的穆斯林都是恐怖分子，但所有的恐怖分子都是穆斯林”的言论更获得了法国民众的极大认同，也传遍了整个欧洲。

五、欧盟和亚非国家在难民和移民问题上的合作

2017年难民危机缓解，很大程度上基于欧盟与土耳其的合作。2015年为了减少难民以非法途径进入欧盟，欧盟和土耳其达成协议，欧盟将非法进入到欧盟的难民推回到土耳其，并按同等比例接收在土耳其的难民，土耳其同时关闭路上通道，土耳其因此成为欧盟难民问题上的重要伙伴。尽管如此，土耳其加入欧盟的谈判依然毫无进展，双边关系还因土耳其发生的未遂政变变糟。

在解决难民存量和增量的问题上，欧盟致力于与非洲国家合作，以便将难民和移民阻挡在欧洲之外。德国把2017年设定为非洲年，并利用担任本届20G主席国的机会邀请非洲国家参会。为了解决欧非不和谐的关系，默克尔承认，到目前为止工业国家的对非发展援助“并非总是在正确的道路上”，因此德国作为G20主席国提出了新倡议“与非洲有约”（Compact with Africa）。该倡议不再“讨论”非洲，而是“与”非洲进行商谈。

除德国之外，马克龙上台后也积极参与解决难民问题，因为对法国来说，放弃在难民问题上的主导权意味着丧失在欧盟里的领导地位，马克龙的法国当然不会答应。2017年8月底法国总统马克龙和德国总理默克尔在巴黎召集难民峰会，邀请非洲乍得、尼日尔两国总统，以及利比亚总理参加，意大利、西班牙的政府首脑，欧盟外交事务负责人也参加了峰会。各国讨论了给非洲国家人民合法移民机会的问题。法、德两国明确表示，开放合法移民必须同时解决非法移民的问题。

六、难民问题的长远政治影响

难民危机后，2017年的政治形势发生变化，民众关心的议题转向打击恐怖主义、文化认同、未来生存状态等。在这样的政治形势下，一方面，传统政党被选民抛弃，以社会正义为诉求的德国社民党、法国社会党、荷兰工人党等各大工人政党难抵削弱的颓势；另一方面，极端右翼势力更加强大，中间偏右的政党渐具更强烈的民族主义色彩，欧洲很可能会出现更多的奥地利式灰黑政府模式；最后一方面，专注于某个极端诉求的小党不断涌现，欧洲政党图景碎片化，政府的治理能力减弱。上述种种都将导致欧盟在接收难民和移民问题上更趋保守和严厉。

参考文献：

①鲍永玲.欧洲难民潮冲击下的多元文化主义政策危机，《国外社会》，2016.06：65-76

②杨国栋.欧洲共同避难制度的发展与反思——以“都柏林规则”为中心的考察.欧洲研究，2016.01: 4

③FDP bricht Verhandlungen ab. http://www.faz.net/aktuell/politik/aus-fuer-jamaika-fdp-bricht-verhandlungen-ab-15300979.html

本文作者刘齐生教授是国际移民研究中心的研究员，这篇论文发表在《欧洲移民蓝皮书2018》。