Dominique Vidal
作者简介：Dominique Vidal,巴黎狄德罗大学(Université Paris Diderot-Paris 7)，社会学教授。
译者：刘清如，广东外语外贸大学西方语言文化学院法语系研究者。
校对与编辑：刘巍，柳玉臻
摘要：难民危机在当前成为欧盟政策实施的一个中心问题，也造成了欧盟内部各成员国之间的诸多分歧和紧张。尽管欧盟有共同的难民庇护政策，但各成员国很难就共同政策的实施达成一致。在欧盟与土耳其和利比亚的协议中，各成员国的冲突非常明显。在难民管控中，各成员国将保护本国利益置于欧盟共同政策之上，其原因来自于各国的政治、历史和社会状况的差异。欧盟共同政策在执行上的困难和成员国之间关系的紧张突出地揭示出欧盟的多样性、脆弱性以及矛盾性。
关键词：移民危机；欧盟；成员国；共同政策
今天，移民危机或者说难民危机成为欧盟政策实施的一个中心问题，同时这也造成了欧盟内部各成员国之间的诸多分歧和紧张气氛。在欧洲还在受2008年经济危机影响的情况下，难民问题突出地揭示出欧盟的多样性、脆弱性以及矛盾性。本文介绍了欧盟的移民和难民政策，特别是欧盟与土耳其和利比亚达成的协议，强调欧盟各成员国就共同政策达成一致的困难；以四个国家和一个东欧联合体为例，解释了为什么各成员国的逻辑优先于欧盟的政策。
一、欧盟移民和难民政策
欧洲庇护政策的核心是《都柏林公约》，自从1990年在爱尔兰首都签署第一份协议之后，随后在2003年和2013年，欧盟各成员国都表达了在难民问题上制定共同政策的意愿。《都柏林公约》基于一个原则：庇护申请必须在申请者进入的欧盟国家进行审查，如果申请通过，庇护申请者只能在所申请的国家获得难民身份。这样，《都柏林公约》主要是为了防止寻求庇护者根据劳动力市场和社会保障制度来选择他定居的国家。但实际上，《都柏林公约》已被证明是难以实施的，因为严格执行公约意味着最接近移民入口的国家也是最多庇护申请者的国家，根本无法执行庇护政策。今天欧盟的希腊和意大利所面对的情况正是如此，西班牙程度稍轻。
西班牙、希腊和意大利当前的情况唤起了所谓“欧洲-地中海区域”在欧盟移民政策中的重要性。自2004年以来，欧盟设立了一个特别机构--欧盟边防局（Frontex）来协调欧盟各成员国的活动，来自地中海沿岸国家的军舰组成了地中海巡逻工作小组。巡逻军舰在救援遇到海难的移民后，首先会打消他们从非洲和土耳其海岸偷渡的念头。此外，欧盟“边境外部化” 还包括在政治和经济上正式或非正式地支持移民输出的国家，以便他们能够自己控制移民输出，限制移民进入欧洲。除地中海各国外，欧盟还跟许多撒哈拉以南的非洲国家签订了旨在阻止移民进入欧洲的双边或多边协议。
二、欧盟与土耳其和利比亚的协议
难民危机发生后，经过数月的协商，欧盟与土耳其于2016年3月18日共同签订了一项协议。该协议规定协议落实开始，所有抵达希腊的“新非法移民“，包括寻求庇护者，都将被遣送回被视为“安全第三国”的土耳其。该协议提出向土耳其给予六十亿欧元的经济援助，以安置移民，放宽对于那些希望在欧盟国家短期居住的土耳其人的签证立法，并重开土耳其进入欧盟的谈判。欧盟的各成员国想以此限制到达欧盟本土的移民数量。
该协议实施一年后，由土耳其到达希腊岛的移民数量明显降低了。移民数量的剧减基于以下两种原因：一方面，土耳其政府出台了一项打击为移民提供简易船只的人口走私者的政策，另一方面，许多移民自知将会被遣送回土耳其，因此拒绝前往希腊。这一协议使欧盟成员国内部的气氛变得紧张。许多非政府组织和左翼党派强烈谴责土耳其在控制移民方面角色的转变，及在其领土定居的移民的命运。
基于其地理位置，意大利直接承受着巨大的移民压力。直到目前为止，为了缓解意大利前所未有的移民潮压力，欧盟绞尽脑汁地出台了一项共同应对政策。而其他的欧盟成员国并不想对那些非政府组织在地中海安排的救生船开放自己的港口。欧盟迄今为止实施的政策包括：对意大利给予经济援助；尤其是对利比亚提供支持，以阻止移民从本国的港口横渡至意大利海岸。通过培训和装备利比亚的海岸巡逻队来增强对其边界的控制，也是欧盟对利比亚援助的一部分。这项援助使得对地中海这片领域的控制不再仅仅依赖于意大利，同时也使利比亚当局能够削弱国内的帮助偷渡的人口走私者黑势力。
三、欧盟各成员国的难民和移民管控
尽管在欧盟层面有统一的移民和难民管理协议，并希望采取共同行动来进行边境管控，来自非洲和中东的移民大潮揭示了，事实上，无论在难民接收或者更广意义上的移民管控方面，欧盟各国都无法就移民政策达成一致。
（一）德国
德国是自2015年来接收难民数量最多的欧盟国家。默克尔政府以及大部分政府官员都认为，德国已经饱和了，应当调整政策。做出这种论断的原因有很多。首先，不同文化背景的移民难以融入德国社会，表现在难民在德国的高失业率和排外情绪的高涨。2016年发生在该国的恐怖袭击进一步引发了德国人对穆斯林移民的敌意，这一情况令人担忧。虽然德国政府决定在国家不同区域（Länder），制定难民分配制度，但这项政策失败了。因为大多数的难民和申请庇护者都集中于其中的几个区域（北莱茵-威斯特法伦州，巴伐利亚州和巴登-符腾堡州），还有经济活跃的城市，比如慕尼黑。这些困难使德国政府意识到德国的承载能力已经达到极限，要求其他欧盟国家接受更多数量的难民。然而德国的这一提议并未得到太多的回应，一方面，其他的欧盟国家并不想看到大批新难民涌入本国，另一方面，许多难民也不想被重新安置在这些接待条件远没有德国好的国家。
（二）法国
自担任共和国总统以来，埃马纽埃尔·马克龙发现欧盟在制定统一的难民接收政策上具有局限性。在大选期间，他就已提出《都柏林公约》并不符合实际，因为协议明确规定只有入境欧盟国家的难民提出的庇护申请才能被受理。然而，其内政部长杰拉尔·科隆却表示，在他任职后，法国不会对《都柏林公约》中的程序表示质疑。更普遍地来看，马克龙在竞选时期描述的重新规定欧洲难民庇护政策的提议，似乎已逐渐偏离。如今，法国不再质疑《都柏林公约》，以及2003年与英国签订的用于控制双方边境（法国在英吉利海峡和北海的港口）的《勒图凯条约》。同样地，在大选期遭到马克龙批判的欧盟和土耳其签订的协议，法国当局似乎也能够接受。
（三）英国
英国与欧盟关系的重大变化，被称为“英国脱欧（Brexit）”。英国政府和欧盟之间的谈判涉及许多方面，包括人口之间的自由流动。实际上，移民进入英国如今被严格限制。2003年《勒图凯条约》表现为英国边界迁移至法国港口，该条约导致成千上万的移民定居在法国北部，尤其是在穿越英吉利海峡隧道的出发点的加来地区。法国政府方面表示，不想重新审视这项条约，因为它不在与英国脱欧的谈判范围内，它只是英法之间的一项双边协议。总而言之，这项条约是在两国都还是在欧盟体系内的合作伙伴时签署的，另外，英国脱欧在未来很有可能对两国的双边政策产生影响。
（四）西班牙
正如欧洲的其他国家，西班牙的难民接收问题也与安全问题相冲突，同时，这也使得这个自2008年经济危机爆发来失业率就一直居高不下的国家在是否接收新移民的问题上更加犹豫。自2017年9月末，加泰罗尼亚总统组织独立公投，其支持者取得了胜利，这对国家内政产生了严重的影响，加重了西班牙制定欧盟共同政策的困难。马德里的西班牙政府和加泰罗尼亚政府之间出现了前所未有的紧张，若其目的达成，那么加泰罗尼亚的独立很有可能使这片土地脱离欧盟。
（五）维谢格拉德（Visegrád）集团
难民接收问题使得几个属于苏联阵营的欧洲东部国家与欧盟机构相互对立。维谢格拉德集团以匈牙利城市维谢格拉德命名，由匈牙利、波兰、捷克共和国和斯洛伐克组成。四个成员国进入欧盟后，其政治角色逐渐丧失，而难民危机使得维谢格拉德集团重新恢复此重要政治角色。自2015年，四国领导人为表示反对接收难民举行了几次峰会。四国对欧盟提出的政策表示强烈反对，尤其是德国提议的强制难民配额以确保难民在欧盟国家之间的平均分配政策。维谢格拉德集团成员国和欧盟机构之间的冲突对立愈演愈烈；2017年6月欧盟委员会对匈牙利、波兰、捷克共和国启动违规程序。如果这三国坚持拒绝接收欧盟难民分配政策规定的160,000名庇护申请者，这个违规程序将把上述三国起诉至欧洲法院，并实施严重的经济制裁。
四、欧盟的未来发展
尽管现在估计移民问题带来的影响还为时尚早，但可以肯定的是移民和难民潮已大大动摇了欧盟的政治平衡。首先，移民危机是欧盟成员国之间关系紧张的重要源头。其次，移民危机引起了东西方的再次分化，曾属于苏联阵营的中欧和东欧国家，拒绝欧盟委员会规定的难民分配制度。再次，对接收一大批移民的极度恐惧，使得许多英国选民投票支持英国脱离欧盟。此外，对移民的恐惧也解释了，在很多欧洲国家，反对欧盟的民族主义政党获得大量选票的现象。
因此，一个自其源起就伴随着欧盟的问题更显重要：难民危机后，欧盟将何去何从？如今还不能得出一个确定的答案，因为如今种种持续的进程包含着不确定性。如今发展出两种相互对立的观点。一些分析者认为，欧盟作为一个政治经济体，已经濒临崩溃的边缘，在中短期内，分裂成数个小集团已不可避免。与这种观点截然相反，其他的分析者认为欧盟能够从难民危机引发的紧张局势中走出来，并更加强大。他们认为，欧盟现今遇到的困难是一个重新定义欧盟规划和调整不同成员国之间政治经济合作机制的时机。尽管近年所发生的事不容乐观，但今天仍无法确定欧盟能否成功保持其统一。
本论文的全文收录在《欧洲移民蓝皮书2018》。
