原创：王牧 国际移民研究中心

作者简介：王牧，女，湖南湘潭人。博士、副教授，广东外语外贸大学西方语言文化学院，国际移民研究中心研究员。

主要研究领域：法国语言文学、国别研究。

2017年5月7日，法国新一任总统大选落下帷幕，埃马纽埃尔·马克龙( Emmanuel Macron)领导“前进党”力挫“国民阵线”候选人玛丽·勒庞 ( Marine Le Pen)，当选为新一任法国总统。面对复杂的国内、国际形势，加之执政时间尚短、经验尚浅，马克龙政府在各方面的政策都表现出模糊性和不稳定性。关于难民的接待和安置问题，马克龙当选之后出台的相关政策和法令体现了他对待难民问题的两个基本立场：一方面，马克龙多次宣称接待难民对于包括法国在内的欧洲国家而言是一种“义务”，他关于移民的“机会论”和“荣誉论”秉承了法国一向引以为荣的“博爱”和“慷慨”的传统,与此同时，他坚持移民政策的“世俗化”与“平等”原则，因而获得了大多数民众的支持；另一方面，他要求对不符合条件的难民立刻遣送出境，同时严格区分难民身份，提高入籍申请“门槛”，甚至对救助难民的个人和组织实施法律惩戒，诸多具体法令的出台都表示出法国新政府的“自我保护”倾向。因此，马克龙的难民政策既有对法国传统价值观和“共和国原则”的延续和坚持，也表明了其“实用主义”和“保护主义”的立场。

一、“丛林”撤除之后的难民安置措施

法国北部离英国最近的港口城市加莱(CALAIS)在2016年10月之前是欧洲最大的难民营“丛林”(JUNGLE)的所在地。这里聚集了来自苏丹、叙利亚、厄立特里亚、阿富汗等多国难民。自上世纪90年代，难民们来到加莱，希望以此为中转站去往福利条件更好、工作机会更多的英国。现在的“丛林”始建于2015年初，当时的政府决定将散落各处的非法占地居留者集中起来，将他们暂时安置在城市周围。然而，随着难民的不断聚集，“丛林”难民营引起了治安、卫生等诸多问题，成为了政府的“烫手山芋”，在国际上也变得声名狼藉。2016年10月24日到27日法国政府实行强制措施，对当地的难民营进行拆除，“丛林”自此解散。按照政府计划，从8月末开始，在自愿的原则下将难民送往各地的“接待和指导中心”(Centres d’Accueil et d’Orientations，简称CAO)，在那里难民可以提交避难申请，等待政府的审核。对于拒绝迁移、继续滞留在加莱的难民，则将很快被遣返。根据当时的内政部长贝尔纳·卡泽诺夫 (Bernard Cazeneuve)的提议，政府将把从加莱撤离的难民分散到法国各省，但是各地的接待中心位置紧缺，虽然法国政府努力增加难民安置点，但各个城市仍然 “不堪重负”。

在坚决拆除了“丛林”难民营之后，面对棘手的难民安置问题，法国政府采取了一系列相应措施。首先，加莱地方政府提出和英国建立“人道主义通道”来接待难民家庭，尤其是难民儿童。“丛林”解散之后，滞留在当地有近千名无人陪伴儿童，法国希望继续加强与欧盟成员国之间的合作与协调，共同解决难民的庇护申请和接收问题，并要求重新协商《图凯条约》(Accords du Tourquet)，但是各国基于本国利益而做出的反应并不一致，使得救援和安置工作进展缓慢。 其次，政府允许无国界医生进入格朗德桑特营地，并支付3900万欧元用于营地的日常运作，并指定由 “法兰德斯儿童、青年和融入协会” (Association des Flandres pour l'Enfance, la Jeunesse et l'Insertion，简称l’AFEJI)作为营地管理者。同时，法国政府在各地建立了“移民紧急安置中心”（Centre d'hébergement d'urgence pour migrants）和“接待与指导中心” （Centre d'accueil et d'orientation，简称CAO)，为难民提供基本生活设施及救援物资。但是这些机构的申请条件相对严格，且位置有限，无法容纳不断涌来的申请者，不得不将相当数量的难民拒之门外。最后，在巨大的接待和救援压力下，政府允许社会组织和民众提供对难民的援助,但是具体政策并不稳定，各地实行的法令也并不一致。2017年3月22日，里尔行政法庭取消了加莱市长旨在阻挠各人道主义组织向滞留难民发放食物的禁令，这是第二次法院做出裁定取消限制帮助难民的市政命。另外，近千名非洲和阿富汗难民露宿在巴黎周边及市内的大街小巷，5月3日，人道主义组织Utopia56号召法国民众打开大门收留难民，这一号召也得到巴黎政府的默许。 与此同时，法国政府表明了治理非法难民的决心。新一任内政部长热拉尔·哥伦布(Gérard Collomb)2017年5月宣布向加莱增派超过150名警察和宪兵，他宣称要避免加莱再次成为移民聚集点，坚决阻止“丛林”的再次建立。

二、法国政府对法意边境的难民管理

从2011年开始，中东和非洲的政治动荡使得欧洲的移民数量逐年增加。尤其是从2015年夏天开始，因为战乱和“伊斯兰国”的恐怖活动，叙利亚、利比亚等中东和北非地区国家成为了欧洲“难民潮”的主要来源地。地中海由于地处欧洲和非洲大陆之间，一直是非法移民进入欧洲腹地的“重灾区”。目前，地中海中部海域是叙利亚、伊拉克、厄立特里亚、埃及和索马里等国难民最常穿越的通道，也是最致命的偷渡路线。意大利则是该条通道上非法移民登陆欧洲，前往法国、德国、英国和北欧等国家的主要中转站。据统计，2016年1月到5月24日期间，1398名偷渡者丧生于地中海；而2017年同一时间段，60521人通过地中海来到欧洲，其中1530人遇难，之后，超过80%的幸存者进入到意大利境内。

对于不断涌入的难民，马克龙“自我保护”的立场十分明确。第一，他提议重申2013年修订的《都柏林条约》（Règlement Dublin III ），要求各国对初次抵达其境内的难民负责，其实就是主张意大利应当对从地中海抵达其港口的难民承担收容、接待和审查等一系列责任，而不是任由他们从边境进入法国。法国重新开始对无需检查的“申根国家”进行边境控制，这一措施主要是针对在意大利登陆的突尼斯和利比亚难民。同时，政府严格控制入境者，并增加了5000名边境警察，以组织意大利境内的非法难民进入法国。第二，政府承诺尽快安置从地中海而来的难民，对于被德国拒绝的阿富汗难民，和集中在东部地区来自阿尔巴尼亚的难民，政府将提供居所；对于从希腊和意大利中转而来的黎巴嫩、约旦等国的难民，新总统承诺在六个月之内由指定机构，即“法国保护难民和无国籍者办公室”(l'Ofpra, Office français de protection des réfugiés et apatrides)完成对其避难申请的审查。第三，对于条件不符合的难民，马克龙承诺将尽快地将他们送回边境，这一主张直接导致了法国与意大利之间的矛盾。因为法意边境聚集了数量庞大的难民，他们经过地中海，从意大利登陆，目的是越过边境去往其他西欧发达国家。而法国政府对难民的遣返边境政策事实上就是将难民送回意大利边境，让其独自承担来自地中海的“难民潮”压力。第四，包括法国在内的其他欧洲国家也都对从意大利而来难民采取了“闭门”政策。法国、瑞士、奥地利都关闭了他们和意大利的边境，法国甚至增加边境警察严格控制从意大利入境的外国人。并且，西班牙、法国、挪威、德国、瑞典的无政府组织一直以来都将来自利比亚的难民船只停靠在意大利的港口。法国及邻国的反映，不仅引起了政府之间的矛盾，也激发了意大利民众的不满。在他们眼中，法国总统筑起了一堵墙，一堵“马克龙之墙”，保护了法国，却对意大利的危难“袖手旁观”。

三、马克龙对难民的“接待”与“控制”主张

2017年7月，当选总统两个月之后，马克龙在奥尔良发表公开讲话，明确表示了新政府对难民问题的态度，并提出了具体的政策计划。在此之前，他访问了临时安置中心的难民家庭，也以非正式的身份参加了当地的难民入籍仪式，并声称：“我们的挑战是宣扬人道主义”。关于具体政策，他提出了政府工作的几点计划：第一，法国即使面临巨大压力也要坚持多民族、多文化的共同发展路线，尽量对移民提供保护与安置，同时必须严格区分政治难民和经济移民。第二，主张和欧盟国家一起对难民问题从源头上进行处理，提议与利比亚、尼日尔、乍得等国进行协商，并对其进行一定的经济援助，避免难民冒险偷渡到欧洲。第三，确保已经入境的难民得到有尊严的安置，在此之前，政府刚刚清理了巴黎18区的“莎贝尔营地”(Chapelle)，将无法容身的难民送往其他省的“接待中心”。为了适应紧急的局势，政府7月中提出议案，到2019年要再提供12,000个位置给申请避难者。其四，强调“融入”能力是入籍的关键，规定申请者必须达到B1或以上水平才允许入籍，主张优先引进企业投资人、学者、艺术家，并且简化硕士文凭以上的大学生就业手续。而在所有的提议中，都没有对移民的民族、语言、宗教进行限制。最后，新总统号召政府和各救援组织行动起来，共同解决难民问题，建立“人道主义走廊”，避免难民继续通过地中海的“死亡之旅”来到法国。

目前，随着内阁的组成和国内政局的基本稳定，马克龙雄心勃勃地开始了他在竞选中承诺的“全面改革”。继《劳动法》改革政策的出台，2017年9月马克龙就政府即将进行的《移民法》改革发表了总的路线和原则。 第一，他提出“彻底改革《避难法》和移民接待政策”的口号，并确定新的相关政策将从2018年第一个季度开始实施。第二，马克龙明确表示此次改革将效仿戴高乐总统1945年11月2日颁布的新法,建立新的《避难法》及相关法律的基本法。第三，马克龙表示将继承法国对于难民的“接待”传统，在改革中也将继续坚持“自由、平等、博爱”的“共和国精神”。第四，对于避难申请的处理，总统重申了六个月的期限，希望政府提高工作效率，并同时保障申请者的基本权利。马克龙认为，政府目前的难民遣返工作效率太低，提出缩短非法难民居留时间。他甚至提议增加外交官员，专门负责向难民来源国递交资料。第五，马克龙坚持严格区分难民身份，尤其对政治难民和经济移民进行区别，并采取相应政策。第六，内政部确认新法将对现有的“遣返法令”进行修改，将“遣返回首次入境国”改为“护送回来源国”或鼓励“自愿返回”。第七，加强与德国的联盟，两国因为面临同样的危机与困难，因而将更加紧密地合作，解决难民收容和安置问题。法国将以德国现行相关法律为参考，对难民实行更为具体的区分。作为法国难民政策参考模版的德国，曾经在2015年向上百万的难民敞开了大门，但之后，德国采取了严格的难民管理政策。2017年第一季度德国一共遣返难民12,545人，相当于法国2016年全年的遣返人数。 由以上分析可见，马克龙从竞选到当选初期，在表明承担难民接待责任的同时，并非没有条件和限制。实际上，法国政府对待难民的接待和安置一直保持着理性的态度，采取了“控制”和“管理”的手段。

本论文的全文收录在《欧洲移民发展报告2018》。